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如何正确理解土地休耕与弃耕问题?

04-07
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近期,一些地方政府密集出台文件,强调不得弃耕抛荒,并作出了各种惩罚性规定。这是在新冠肺炎疫情背景下,各地积极加强粮食安全保障,所采取的对策之一。用意是好的,但是做法上,值得斟酌。

这个问题,涉及到生态目标与生产目标的权衡问题,涉及到短期目标与长期目标的权衡问题,也涉及到地方政府决策的科学性问题。

资料图

我国的人地关系非常紧张,人均耕地面积仅约为1.4亩,而世界平均为2.7亩。我国现有耕地中,有一些并不适于做耕地,属于边缘性土地,在欧美国家,最多是作为放牧用地或者林草用地来使用的。

这类边缘性土地,有些在近年中,退出了耕种。退出的方式有三种:退耕,休耕,弃耕。三种方式的共同之处,都是停止耕种土地,通常是停止种植粮食。其中,前两种,是政府主导的,有补贴;而后一种,是农民自发的,不仅没有补贴,还可能有惩罚。

退耕,是指土地完全退出农业耕种,而改种林或者草。在西部大开发的背景下,国家出台了《退耕还林条例》,2003年全面实行。到2008年,全国累计实施退耕还林4.03亿亩,其中退耕地造林1.39亿亩,其他为荒山荒地造林等,范围涉及25个省份的3200万农户。

退耕还林的生态效果相当明显,尤其是在黄土高原和西南山区。与此同时,并没有影响到国家粮食安全问题。耕地面积减少了,全国粮食生产数量不减反增,2002年为4.57亿吨,2008年为5.34亿吨。原因是:减少的耕地,都是质量很差的,单产很低;而同期其他地区粮食面积和单产水平都增加了,完全弥补了耕地减少的不利影响。

休耕,是停止耕作一两年,恢复地力,再重新投入耕作。在欧美国家,很早就有这样的政策,在我国,是从2016年开始的。2016年到2019年的中央一号文件,都有安排,是与轮作制度同时推出的,合称为“耕地轮作休耕制度”。轮作与休耕,都有助于恢复地力。

2016年到2019年,轮作休耕试点面积从616万亩扩大到3000万亩,其中休耕面积从116万亩扩大到500万亩,实施地区从9个省份扩大到了17个。休耕政策,同退耕政策类似,也没有影响到国家粮食安全,我国粮食生产2016年为6.12亿吨,2019年为6.64亿吨。

弃耕,就是放弃耕作,与抛荒、撂荒的意思相同,也与退耕和休耕的本质意义相同,只不过是农民自发的行为。在市场经济条件下,农民主动弃耕,原因很简单,种地无利可图。农民不种地,那干什么?外出打工去了。

这种情况不会发生在平原地区,因为,平原地区农业生产的效益无论如何变动,总还是有利可图的。平原地区机械化率提高很快,粮食生产基本上实现了耕种收机械化,克服了劳动力不足问题。尤其是明确了土地“三权分置”之后,承包户如果自己不想耕种,不会白白弃耕土地,而是把经营权流转出去,获得地租收益。经营方支付了租金,也没有让土地弃耕的道理。

农民弃耕的土地,都是在自然条件很差、土地贫瘠、生产率很低的地方——通常是在地块细碎的山区。在地块细碎的山区坡地上,难以实行机械化,劳动力成本不断升高,种地即使不赔本,每亩也赚不了多少钱,还不如几天的外出打工收入。遇到灾年,还要赔本。

对于弃耕,不应简单化处理,发一纸禁令了之。这样的禁令,既无必要,也难以执行。这是因为,农民可以用粗放耕作应对,例如随便播种一些玉米、蔬菜或者牧草等,就不能算是弃耕了,尽管没有后边的田间管理,与弃耕也没有多大区别。

更重要的是,这样的禁令,并不科学。如前所述,为了保护生态环境,国家专门制定了退耕和休耕计划,拿出补贴,来鼓励农民停止耕种。但是,限于种种原因,这些退耕和休耕计划,无法覆盖到所有应该覆盖的地方。这时候,农民不要补贴,主动进行弃耕(休耕),在某种意义上,也是为国分忧,把国家无法计划到位的一些生态脆弱地点,自动休耕保护了。

做出禁令的目的,是为了保护粮食生产。不过,如前所述,国家在实行退耕和休耕的过程中,都没有影响到国家粮食安全。而所退耕休耕的耕地,都是在生态非常脆弱的地方,这些地方生态保护的价值,要远远大于粮食生产。实际上,这些生态脆弱地点的边缘性耕地,当初就不应该被开垦。因此,在这些地方进行退耕休耕弃耕的同时,加大其他地方的粮食生产能力建设,也是一种粮食生产区域结构的合理调整。

更进一步说,粮食安全,本质上是饭碗问题,饭碗里要装的,不仅仅是粮食,也包括其他食物,例如瓜果等。农民弃耕撂荒的地方,很多可以种植果树,包括水果和坚果。这是一种更好的选择,既满足人民对果类食物日益增长的需要,也利于保护生态,还能够给农民带来更多收入,是利国利民的好事。地方政府应该因势利导,引导帮助农民实现这种产业结构调整,而不是禁止。

附带说一句,有的地方,对于弃耕抛荒两年以上的,要收回农户的承包权,这是不对的。《农村土地承包法》中有两处涉及到这个问题,但都是针对土地流转之后土地经营权人的(收回其经营权),而不是针对农户的承包权。至于有的地方文件说,要“依法向其追索因撂荒造成耕地永久性损害的赔偿”,也是不科学的表述,因为,无论如何,撂荒只会恢复地力,而不是损害耕地,更不会造成耕地永久性损害。

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